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關于領導干部能上能下問題的思考與建議

2016-08-20 14:04:56 來源:長春市委組織部研究室
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關于領導干部能上能下問題的思考與建議

去年7月,中央頒布了《推進領導干部能上能下若干規定(試行)》(以下簡稱《規定》),這是我們黨在新的歷史條件下全面從嚴治黨的重要舉措,是制度治黨的重大創新,是干部工作的重大突破,對于建設一支高素質的干部隊伍、推動形成良好的政治生態、協調推進“四個全面”戰略布局,具有十分重要的意義。    

近期,我們對中央《規定》以及相關會議精神、政策法規和外地經驗進行了認真學習,對領導干部能上能下的重點問題進行了深入思考,形成如下報告。

一、對《規定》基本精神和基本內容的認識和理解

領導干部能上能下的主要精神、要求和具體操作集中體現在中央頒布的《規定》中。我們感到,《規定》不僅目的非常明確、指向非常清晰,同時重點非常突出、要求非常具體,為推進領導干部能上能下提供了清晰的脈絡和遵循。

1、目的明確。《規定》頒布的根本目的,就是貫徹中央從嚴治黨、從嚴治吏要求,健全干部退出機制,從根本上破解干部能“上”不能“下”、能進不能出問題,著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題,促使領導干部自覺踐行“三嚴三實”要求,推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境。

2、指向清晰。《規定》非常清晰地指向了干部“下”的問題,明確了干部“下”的標準、規范了“下”的方式、疏通了下的“渠道”,為解決干部“下”的問題提供了比較系統的方案。一是規范了干部“下”的6種渠道。即:到齡免職退休、任期屆滿離任、問責處理、調整不適宜擔任現職干部、健康原因調整、違法違紀免職。二是明確了調整不適宜擔任現職干部的10種情形。包括:不遵守黨的政治紀律和政治規矩、理想信念動搖、違背民主集中制原則、組織觀念淡薄、違反中央八項規定和廉潔從政有關規定、不敢擔當、不能有效履職、品行不端、“裸官”以及其他不適宜擔任現職等10種情形。三是明確了對領導干部問責的12種情形。在《黨政領導干部問責的暫行規定》原有7條問責情形的基礎上,增加了落實從嚴治黨責任不力,貫徹黨風廉政建設責任制不到位;法治觀念淡薄、不依法辦事;抓作風建設不力;干部選任中任人唯親、營私舞弊;對配偶、子女及其配偶和身邊工作人員教育管理不嚴、約束不力等5個方面內容。

3、重點突出。調整不適宜擔任現職干部是《規定》的重點和核心,也是推進領導干部能上能下的難點和關鍵,《規定》中不僅明確了不適宜擔任現職干部的10種具體情形,同時還明確了不適宜擔任現職干部其他3個方面有關要求。一是明確了不適宜擔任現職干部的5個調整步驟。主要包括:考察核實、提出調整建議、組織決定、談話、履行任免程序等;二是明確了不適宜擔任現職干部的4種調整方式。包括:調離崗位、改任非領導職務、免職、降職等4種方式;三是對不適宜擔任現職干部調整后的使用、復出作出了規范。明確了因不適宜擔任現職調離崗位、改任非領導職務、免職的,一年內不得提拔;降職的,兩年內不得提拔。影響期滿后,對德才表現和工作實績突出,因工作需要且經考核符合任職條件的,可以提拔任職。

4、要求具體。關于抓好《規定》的貫徹落實,《規定》中以及中組部陳希、王京清兩位部長分別提出了非常具體的要求,主要有4個方面:一是明確了落實責任要求。提出了建立干部能上能下工作責任制,包括:黨委(黨組)承擔主體責任,黨委(黨組)書記承擔第一責任人責任,組織部門承擔具體工作責任3個責任要求,并強調:在具體實施過程中,誰推進不力、履行職責不到位,出了問題就要追究誰的責任的要求。二是明確了宣傳培訓要求。提出了包括組織(人事)干部、所屬黨委(黨組)書記、所屬黨政領導干部3個層面人員的學習培訓;同時,提出了加強新聞宣傳和輿論引導,提高社會各界對這項工作的知曉度和支持度等方面的宣傳要求。三是明確了細化落實要求。提出了要結合實際,制定出臺本地的《實施細則》;抓好不同層級、不同類型干部“下”的案例搜集、整理、分析和匯編工作;不斷完善《實施細則》以及相關配套制度機制;加強對《條例》落實的工作指導和督促檢查;做好“下”的干部思想工作等5方面細化落實要求。四是明確了落實紀律要求。提出不得搞好人主義,不得避重就輕、以紀律處分規避組織調整或者以組織調整代替紀律處分;以及防止定指標、壓任務,搞擴大化,特別是堅決防止和糾正打擊報復等相關紀律要求。

二、外地關于推進領導干部能上能下的經驗做法

中央頒布《規定》前后,一些地方針對干部“下”的工作進行了有益的探索實踐,總結出了一系列有效的經驗做法,特別是浙江、安徽、甘肅等省份的做法得到中組部肯定,值得學習借鑒。他們的做法主要有以下幾個方面。

1、細化“下”的情形。浙江省委出臺《浙江省調整不適宜擔任現職領導干部辦法(試行)》,明確考核不稱職或不勝任、工作不力未完成任務、失職受到問責、群眾滿意度低等4個方面20種具體“下”的情形。安徽省委出臺《調整不適宜擔任現職領導干部暫行辦法》,列出理想信念不堅定、組織領導能力弱、缺乏事業心和責任感、遵守廉政規定不嚴等10種定性表現,明確在換屆考察、年度考核和相關考評中,“較好”得票達不到一定比例、“差”得票率超過一定比例,以及本職工作在區域或行業評比中連續兩年處于落后地位等10種定量情形,及時判定是否不適宜擔任現職,視情況啟動干部“下”的程序。

2、考準“下”的依據。浙江省委組織部建立落實組織部門領導分片聯系走訪和上門談心制度、干部監督工作聯席會議制度,開展了以走進工作、走進領導干部、走進干部檔案為內容的“三走進”活動,在把近距離接觸了解干部工作做細做實的基礎上,建立了領導班子和領導干部隊伍建設專題分析會制度,開展了新任省直單位一把手履職情況、公選干部現實表現、年輕干部培養、重點工作專項考察等30個專題綜合分析,深入摸排提出不適宜擔任現職的干部名單。安徽省委組織部對16個省轄市、140個省直和企事業單位領導班子和領導干部進行了綜合考核評價,逐一形成評價報告,在定性定量評價和綜合分析研判基礎上,實事求是作出認定,客觀公正提出干部“上”、“下”的意見和建議。甘肅省委組織部區分市州、省直部門、省屬事業單位、省屬國有企業、縣區黨政正職等不同類型,出臺了領導班子和領導干部政績考核、平時考核、考核結果運用及扶貧業績考核等8個辦法,著力增強考核的針對性和實效性,并把考核結果作為調整干部的重要依據。

3、疏通“下”的渠道。浙江省指導本省各地積極探索貫徹中央和省委精神的有效辦法,其中嘉善、德清、諸暨等縣市開展了“反向提名”,由分管領導、所在單位黨組織、干部群眾“提名”,經組織部門考察核實,由黨委作出組織調整的制度;溫州、長興、浦江等地探索了機關部門中層干部任期屆滿“職位歸零、全員競崗”的辦法。安徽省委組織部堅持區分情況、合理安排,針對基本素質好,但性格、氣質、專長等個性特征不適應現實要求的干部,根據個人實際情況調整到合適崗位,做到“平者讓”;針對駕馭能力不強、擔當精神不足、工作熱情不高,群眾反映強烈,不能有效履職盡責的“慵、懶、散”型干部,及時進行組織調整,做到“庸者下”;針對在德能勤績廉方面存在比較突出問題,不能正確履行崗位職責,工作造成重大失誤,但又不構成撤職以上處分的干部,免去現職,安排下一層次的領導職務或非領導職務,做到“劣者汰”。

4、強化“下”的保障。浙江各地強化對被調整干部的后續管理,寧波市實行“回訪教育”制度,對調整對象進行不定期回訪;金華、臺州等市對退下來干部實行統一管理,組建治水、拆違、基層黨建等督導組;浦江、遂昌等縣對表現不佳的領導干部,統一組織到黨校離崗培訓,并實行“二次擇崗”。安徽省委組織部堅持思想疏導和輿論引導相結合,由黨委和組織部門負責同志對“下”的干部說明調整理由,提出希望要求,做好思想政治工作,讓他們端正“下”的心態、理順“下”的情緒,切實減輕思想負擔。在警示和調整“不在狀態”干部同時,浙江和安徽堅持調整少數與激活隊伍相結合的工作思路,大力褒獎重用埋頭苦干、真抓實干、在困難和問題敢于擔當的干部,大力選樹優秀干部典型,努力形成凝心聚力干事業的生動局面。

三、推進領導干部能上能下需重點把握的幾個問題

有效推進領導干部能上能下工作,把中央《規定》要求落到實處,就要抓住問題的核心,把握落實的重點,破解工作的難題,真正有的放矢、有所突破。我們理解,以下三個方面問題需要重點把握。

1、把握推進領導干部能上能下的政策體系和實踐基礎。領導干部能上能下,是一項十分嚴肅的工作,政治性、政策性都很強,涉及干部退休、職務任期、問責、交流等多項政策,涉及干部考核、監督、管理、教育等多項業務,涉及的干部情況千差萬別,需要我們整體思考、系統把握。一是系統掌握干部相關政策規定。一方面,要認真研讀中央《規定》,中組部副部長陳希、王京清在《規定》培訓班上的講話,中組部負責人就印發《規定》答記者問精神,掌握《規定》的基本精神和基本內容,把握《規定》落實的基本遵循和基本方向;一方面,要認真學習與《規定》緊密相關的中央和省關于干部退休、任期、問責以及誡勉談話、函詢等有關政策規定,全面掌握相關政策法規的源頭。如:中央《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》、《中共中央關于建立老干部退休制度的決定》、《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》等;二是充分掌握實踐基礎。要采取多種方式,對我市干部在德、能、勤、績、廉方面存在的問題,特別是要對與所擔任職務要求不相符、不宜在現崗繼續任職的問題進行梳理匯總,掌握干部真正“底數”,為有針對性地細化、補充完善我市干部“下”的具體情形提供支撐。要熟悉我市在干部監督管理、考核評價、分析研判等方面的制度機制和有效辦法,找準干部“下”的政策“銜接點”和工作“支撐點”;要放寬眼界,認真研究、合理吸收借鑒在推進干部能上能下方面做得比較好的浙江、安徽、甘肅等有關省份的經驗做法,確保高起點起步。

2、把握不適宜擔任現職干部 “下”這個難點問題。在干部“下”的6種渠道中,不適宜擔任現職干部、干部問責處理是《規定》的重點,10種不適宜情形、5種新增問責情形,是十八大以來我們黨全面從嚴治黨、從嚴管理干部的一系列新要求、新部署,直指政治生態要害問題,用人導向更加鮮明,必將促使廣大干部更加“知所趨、知所止、知所畏、知所守”;同時,調整不適宜擔任現職干部、問責處理干部,也是《規定》落實的難點,特別是10種不適宜擔任現職情形,多為原則性要求,定性的多,定量的少,可操作性不夠強,難以達到干部可對照、組織易判斷、普遍能執行的效果。為此,在推進《規定》落實過程中,我們應當按照標準明晰化、情形具體化、程序規范化的思路,重點對不適宜情形進行了細化、量化、具體化,著力增強“下”的針對性、實效性和可操作性。

一是不適宜擔任現職干部的對象要“全”。關于不適宜擔任現職干部對象,習近平總書記定義為:“沒有原則大過,但不適宜或者在崗位上不作為、亂作為的干部”;中組部有關負責人就印發《規定》答記者問中定義為:“沒有大過、沒有嚴重違紀違法,但在其位不謀其政、能力素質不適應的干部”。歸納起來,我們感到,不適宜擔任現職干部的對象,主要包含5個方面:①思想政治素質不過硬,紀律規矩意識淡薄的干部,包括不嚴格遵守政治紀律、組織紀律、廉潔紀律等方面;②為官不為情節較重,干部群眾意見較大的干部,包括不敢擔當、“不敢為”、“不愿為”、“不會為”等方面;③德行表現較差,群眾不滿意或不認可的干部,包括社會公德、職業道德、家庭倫理道德等方面造成不良影響的;④不能有效履行職責、按要求完成工作任務,單位工作或者分管工作處于落后狀態,或者出現較大失誤的;⑤其他不適宜擔任現職領導干部的情形,包括“裸官”等其他情形。

二是不適宜擔任現職干部的標準要“細”。堅持用數據說話、用事實說話,是最有力的證明,也是減少法規彈性,提高法規可操作性的有效辦法。實踐中,我們應該把握好量化認定、事實認定、程序認定、承諾認定4方面認定原則,盡量實現“干部可對照、組織易判斷、普遍能執行”的目的。量化認定原則。就是對《規定》明確的10種不適宜情形,能量化的盡量量化,堅持用數據說話、以數據服人。⑴運用測評結果認定。如:①領導班子民主測評一般、差得票率之和超過1/2,差得票率超過1/3,經組織考核認定主要負責人確實存在問題的;②領導班子民意調查不夠滿意、不滿意得票率之和超過1/2,不滿意得票率超過1/3,經組織考核認定主要負責人確實存在問題的;③領導干部民主測評基本稱職、不稱職得票率之和超過1/2,不稱職得票率超過1/3,經組織考核認定為不勝任現職崗位的;④領導干部民意調查不夠滿意、不滿意得票率之和超過1/2,不滿意得票率超過1/3,經組織考核認定為不勝任現職崗位的;⑤干部作風表現反向調查項目中有單項不良反映超過20%,經組織考核確實存在作風問題的;⑵運用處理結果認定。比如:①受到誡勉且在誡勉期內沒有改正錯誤或者5年內受到兩次以上誡勉的;②受到黨內嚴重警告處分、行政記大過以下處分,以及被執紀執法機關立案查處未給予處分但在社會上造成不良影響,群眾反映強烈的;③違反作風建設規定,群眾反映意見集中,被書面告誡兩次以上的;⑶運用工作排名結果認定。比如:①因工作不力,領導或分管的工作,在黨委、政府年度綜合考核連續兩年排名位居后列,或者重點工作專項考核中連續兩次排名位居后列,且問題突出的;②因履職不到位,領導或分管的廉政工作、平安建設、環境保護、耕地保護等工作中,連續兩年因同一項工作被“一票否決”的。事實認定原則。當干部的行為不能進行量化認定,但有違反不適宜擔任現職情形事實的,應及時啟動不適宜擔任現職干部研判工作,堅持用事實說話。如:①在干部考察中,干部群眾反映問題突出且有具體線索的;②被舉報反映的問題較集中、性質較為嚴重且有具體線索的;③被上級巡視機構發現干部群眾反映較多,有不適宜擔任其所任職務情況,提出調整意見的。承諾認定原則。可參照企業業績管理的辦法,因個人不能有效履行職責,不敢擔當,不負責任,沒有按照書面承諾完成工作任務時,應啟動不適宜擔任現職干部研判工作。程序認定原則。當干部的行為不能進行量化認定、事實認定,但有違反不適宜擔任現職情形現象的,應按照專項考核、分析研判、組織研究的程序進行認定,發揮黨組織領導把關作用,體現黨管干部原則。在程序認定中,應特別注意把改革進程中因某些政策界限不明確造成工作失誤,同思想作風不好、以權謀私加以區分;把因客觀環境制約,工作一時難見成效,同德才平庸、不求進取加以區別;把敢于負責、堅持原則,同因工作方法不當得不稱職票較多,同獨斷專行、為所欲為、嚴重脫離群眾加以區別,做到實事求是、客觀公正(附件1:調整不適宜擔任現職干部情形)。

三是不適宜擔任現職干部情形與干部問責情形的界限要分明。《規定》明確,不適宜擔任現職干部處理方式是“經組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正,被認定為不適宜擔任現職的,必須及時予以調整”,而被問責干部的處理方式是“責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職”,兩者的處理結果有較大的區別,這就要求兩者的條款必須嚴格區分、界限分明,特別是條款內容比較相像,容易造成混淆的,在研究制定實施細則過程中,需要注意區分把握。比如,不適宜擔任現職干部條款中第五條:“違背中央八項規定精神,不嚴格遵守廉潔從政有關規定”與問責干部條款中第三條“抓作風不力,本地本部門本單位或者分管領域形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風比較突出的。”內容比較相像,容易混淆(附件2:領導干部問責處理情形)。

四是不適宜擔任現職干部的調整方式要恰當。實踐中,不適宜擔任現職干部情形不一,原因復雜。因此,對于干部“下”的方式,要堅持具體情況具體分析,區別情況對待,確保不適應情形要與“下”方式相對應,保證干部“下”的服氣。①降職。在定期考核中被確定為不稱職的,因工作能力弱、受到組織處理或者其他原因不適應擔任現職務層次的,應當降職使用;②轉任。對表現較好、但缺乏組織領導能力或在現崗上不能發揮個人特長、人崗不相適的,應該安排轉任適當領導職務或同級非領導職務,其中有專業技術特長的,可安排專業技術領導職務或從事專業技術工作。③待崗。對暫時沒有相應崗位安排的,可實行待崗。待崗期間,應適當安排臨時工作。待崗一般不超過一年,待崗結束后,視情況作適當安排;④離職培訓和鍛煉。對擔任現職經驗不足,視情安排離職培訓或鍛煉。培訓或鍛煉結束后,根據考核結果和工作需要,安排適當工作。

3、把握組織工作考核認定的措施手段。領導干部能上能下的情形標準具體了,關鍵在于執行,這就要求我們要有一系列配套的組織手段,去發現問題,去認定問題,去解決問題。近年來,我市在干部“上”方面積累了大量的實踐經驗,制定和出臺了一系列有效地工作運行機制,為考實考準干部的 “下”提供了有力支撐和保障。下一步,還要在建立健全配套工作運行機制上下功夫求實效。一是健全日常考核工作運行機制,全面識別“下”的干部。在細化市直處、縣區處制定的業績考核、政績考核實施辦法,抓好年度考核、換屆考察和任職考察等考核方式基礎上,參照省委組織部出臺的《省委領導干部和領導班子日常考核實施辦法》(省委組織部“一個意見、五個辦法”中的一個辦法),研究制定長春市領導班子和領導干部日常考核實施辦法,通過采取經常性的談心談話、聽取上級評價意見、聽取相關職能部門評價意見、全程跟蹤重大事件、建立信息報送制度、分工聯系制度等日常考核方式方法,做到經常性、近距離、全方位地接觸了解和識別“下”的干部。二是健全監督工作運行機制,及時發現“下”的干部。在利用好領導干部個人事項審查、12380信息舉報平臺等有關了解掌握干部信息渠道的基礎上,按照《長春市委組織部關于從嚴管理監督干部實施意見》要求,進一步健全干部監督信息季度聯席會議制度、干部監督信息每月零報告制度,通過與紀委、審計、法院、檢察院、公安、信訪等部門建立信息共享機制,廣泛收集各方面干部信息,及時全面地掌握干部的“活”情況,及時發現“下”的干部。三是健全干部綜合分析研判工作機制,準確甄別“下”的干部。進一步完善我市《關于建立長春市市管領導班子和領導干部綜合分析研判機制的意見》、《長春市縣市區、開發區領導班子和領導干部綜合分析研判實施辦法》、《長春市市直部門領導班子和領導干部綜合分析研判實施辦法》,將不適宜干部“下”的情形納入到綜合分析研判內容,創新和細化干部“下”的綜合分析研判方法,健全干部“下”的分析研判機制。四是健全聽取群眾意見工作運行機制,及時了解和印證“下”的干部。健全和落實好我市《關于在市管干部考核中充分聽取群眾意見的辦法》,綜合運用個別訪談、座談、民主測評、滿意度測評、民間走訪等方法,多渠道、多層次、多側面聽取與被考核對象關聯度、知情度較高的工作對象、服務對象和其他知情人的反映,了解和印證干部的情況。五是要健全教育管理工作運行機制,及時保障和服務“下”的干部。一方面,要做好調整下來干部的思想疏導工作,進一步健全《長春市委組織部關于對市管干部進行談話、函詢的實施辦法》,將“下”的干部談心談話內容納入到談話范疇,對“下”的干部,特別是對不適宜擔任現職而調整下來的干部,要開展談心談話,指出存在問題,提出改進意見,給予關心幫助。一方面,要暢通調整下來干部“再上”的渠道。研究制定“下”的干部重新任職的專門辦法,對下來的干部重新任職的條件、程序、情形等做出明確規定,讓被調整下來的干部有希望、有奔頭。

四、關于落實中央有關要求的幾點建議

關于抓好《規定》貫徹落實,中央提出了4個方面的具體要求,下一步,我們應重點抓好以下幾個方面具體工作。

1、研究制定《長春市推進領導干部能上能下若干規定實施細則》。組織相關處室人員,在抓好上級精神、有關政策、外地經驗學習,抓好全市不宜在現崗繼續任職的問題梳理匯總的基礎上,及時研究制定長春市《實施細則》。關于《實施細則》的制定,中組部王京清副部長在培訓班結業式講話中指出:“制定實施細則要堅持以中央《規定》為基本依據,對中央《規定》已明確規范的內容,不折不扣堅持;對中央《規定》只有原則性規范或未涉及的,結合實際進行細化、完善;涉及突破現有規定的內容,應與中組部法規工作機構提前溝通。”王京清部長的要求,為制定本地實施細則指明了方向,需要在實施細則研究制定過程中嚴格把握和遵守。

2、建立健全《實施細則》相關配套工作運行機制。及時將干部“下”的監督、考核、研判納入到我市干部工作運行機制。干部監督管理方面:完善《長春市委組織部關于從嚴管理監督干部實施意見》、《長春市委組織部關于對市管干部進行談話、函詢的實施辦法》;干部考核評定方面:完善《長春市促進科學發展的縣(市)區、開發區領導班子和領導干部政績考核綜合評價辦法》、《市直部門業績考核實施辦法》,研究制定《長春市領導班子和領導干部日常考核實施辦法》;干部分析研判方面:完善《關于建立長春市市管領導班子和領導干部綜合分析研判機制的意見》、《長春市縣市區、開發區領導班子和領導干部綜合分析研判實施辦法》、《長春市市直部門領導班子和領導干部綜合分析研判實施辦法》;《關于在市管干部考核中充分聽取群眾意見的辦法》。干部服務保障方面:研究制定干部“下”的服務保障機制。

3、抓好《規定》及省、市《實施細則》的學習培訓和檢查指導工作。待省、市《實施細則》出臺后,采取專題學習培訓、納入黨政領導干部教育培訓主體班次、納入黨委(黨組)中心組學習等多種形式,抓好組織(人事)干部、黨委(黨組)書記、黨政領導干部3個方面人員的學習培訓,通過學習培訓進一步統一思想認識、明確工作責任、推動規定落實。同時,加強對《規定》貫徹落實的工作指導和督促檢查,確保文件精準落地、執行到位。

4、發揮好典型案例的導向作用。貫徹落實中央《規定》,推進領導干部能上能下,不是為了“下”而下,而是促進干部干事創業、擔當有為,這就要處理好“點”與“面”的關系,既要避免在面上擴大、引起慌亂,又要避免無動于衷、空喊口號。具體講,在“面”上,要注重過程管理,通過對干部“下”的情形公布、對有苗頭傾向性問題干部的及時提醒教育,引導鞭策干部提升能力、積極作為。在“點”上,要對經組織提醒教育,仍不改正,確實應該“下”的,要及時抓住處理,發揮典型案例的警示教育作用,不斷形成能上能下的用人導向。


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